正文

关于推动轨道交通健康可持续发展的意见（征求意见稿）

  浙江省轨道交通包括都市圈城际铁路、市域（郊）铁路以及城市轨道交通。总体来看，我省轨道交通有序发展，对优化城市功能布局、发挥中心城市辐射带动作用、促进大中小城市和小城镇协调发展、提升公共交通供给质量和效率、缓解交通拥堵、改善环境质量起到了重要作用。但部分城市存在规划统筹不足、路网结构不佳、项目定位不准、运营压力较大等问题。为贯彻落实国务院办公厅《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》（国办函〔2021〕27号）《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知》（国办函〔2020〕116号）《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）等文件要求，统筹推动全省轨道交通一体谋划、互通共享，促进轨道交通健康可持续发展，提出如下意见。

  一、总体要求

  （一）指导思想

  坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持贯彻新发展理念，忠实践行“八八战略”，奋力打造“重要窗口”。坚持“尽力而为、量力而行”，以服务人民群众出行为根本目标，推动城市群、都市圈轨道交通网络化，有序发展都市圈城际铁路、市域（郊）铁路，适度发展城市轨道交通。科学编制规划，有序推进建设，严控债务风险，确保轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应，实现规范健康可持续发展，为高质量发展建设共同富裕示范区提供重要支撑。

  （二）基本原则

  规模适度，有序推进。建设规模应与城市发展水平相适应，与城市财力和建设运营管理能力相协调。确有需求且经科学论证的项目应加快推进，尚未明确的项目应深入研究、审慎推进。严格执行国家批复的建设规划，各条线路同步实施，形成网络效应。

  科学布局，衔接协调。强化轨道交通规划与国土空间、城市群、都市圈和都市区、综合交通体系等规划的衔接，统筹做好沿线、站点及周边土地、空间等集约节约利用。合理确定轨道交通系统制式，确保沿主要客流方向布局廊道，衔接重要组团和交通节点。

  优化设计，便捷高效。围绕城市交通拥堵、群众出行不便等突出问题，优化完善项目设计。通勤客流强度最大方向尽可能实现零换乘；站点设置应注重覆盖大型综合体、医院、体育、文化等公共设施；与大型客流集散点的接驳应当一体设计。

  注重效益，持续发展。因地制宜选择敷设方式，防止片面追求高标准建设，杜绝地铁向外围无限延伸。创新投融资模式，加大综合开发力度，完善运营补贴机制，防范化解债务风险，着力提升综合效益，增强可持续发展能力。

  二、坚持规划统筹，强化规划约束

  （三）强化线网规划的统筹作用

  浙江省轨道交通中长期发展规划（以下简称省级线网规划），是指导全省轨道交通发展的纲领性文件，省内其他各类规划、行动计划等政策文件相关内容应与省级线网规划做好衔接。地方线网规划由城市政府依据省级线网规划编制，应坚持先行引领与缓解拥堵相协调、发展目标与资源要素相匹配、网络布局与客流特征相适应。地方线网规划须报经省发展改革委、省自然资源厅联合进行审查后方可批复。

  （四）强化建设规划的刚性约束

  城市政府依据地方线网规划编制建设规划，建设规模应综合考虑城市发展需求、财政承受能力、项目经济适用、用地节约集约等情况，防止过度超前、过于集中。建设规划项目需达到预可研深度，明确功能定位、建设时间、技术标准、敷设方式、衔接换乘等，并由所在地城市政府出具资金筹措方案，明确资金来源和出资意向。建设规划经省发展改革委组织初审后，报国家发展改革委审批，一经批复，须严格执行。跨城市行政区域建设规划编制由省发展改革委做好统筹。

  （五）强化相关规划的同步实施

  强化地方政府支持保障，严格落实建设条件，纳入省级线网规划实施类项目，应当做好沿线及站点周边土地预留和控制，同步纳入国土空间规划，防止其他建设对轨道交通走廊空间的侵占。按照城市综合交通规划和衔接方案，同步做好与其他交通方式及枢纽场站的衔接。严格按照建设规划批复年限推进项目建设，可研阶段科学编制沿线及站点周边综合开发控制性详细规划，同步实施沿线及站点周边土地空间开发利用。

  三、细化项目设计，突出经济适用

  （六）有序发展都市圈城际铁路、市域（郊）铁路

  市域（郊）铁路连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，主要为通勤客流提供快速度、大运量、公交化运输服务。都市圈城际铁路主要为都市圈（跨市域）范围内商务、旅游客流服务，兼顾部分通勤客流。市域快轨、市域快线、市域铁路等，符合市域（郊）铁路功能定位和技术标准相关要求的，统筹纳入市域（郊）铁路管理。各地在线网规划编制中要根据功能定位合理确定技术标准，防止以不断延长地铁线的方式替代市域（郊）铁路功能。

  1．选址选线。主要线路重点串联5万人及以上的城镇组团和重要工业园区、旅游景点等并设站，提高客流聚集能力。合理确定新线敷设方式，原则上以地上敷设方式为主，进出枢纽的个别路段可研究采用地下方式，集约节约通道资源。

  2．技术标准。市域（郊）铁路新建线路单程通行时间宜不超过1小时，设计速度宜为100-160公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里，深入中心城区的平均站间距不宜小于2公里，其他路段平均站间距不宜小于4公里，早晚高峰发车间隔不超过10分钟。

  3．综合衔接。市域（郊）铁路与其它线路形成换乘节点时，应按照高效换乘原则进行一体化规划与设计；开行跨线列车时，其设计应适应跨线运行的有关技术要求。除利用既有铁路宜与国铁接轨外，其余应与地铁、轻轨系统相衔接。

  4．工程造价。着力优化项目设计，从严控制工程造价，原则上，新建市域（郊）铁路直接工程费用不高于轻轨的75%。

  都市圈城际铁路比照市域（郊）铁路要求执行，项目规划设计阶段要做好与干线铁路、区域城际铁路、市域（郊）铁路以及城市轨道交通的衔接，根据功能定位合理确定技术标准。都市圈城际铁路服务半径更大、站间距更大，速度目标值可以提高到时速200公里。

  （七）适度发展城市轨道交通

  城市轨道交通包括地铁、轻轨、有轨电车等，主要服务于城市中心城区和国土空间规划确定的重点地区。应合理选择系统制式、敷设方式，严禁以市政配套工程、工程试验线、旅游线、市域（郊）铁路等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。科学确定建设规模、项目时序、资金筹措方案，确保建设期和运营期政府支出规模与财力相匹配，避免过度超前。

  1．申报条件。建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。

  2．投资控制。建设规划期限一般为5-6年，规划项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年市本级和市辖区一般公共预算收入的比例一般不超过5%。强化投资估算约束作用，加强全过程投资控制，有效降低工程总投资。

  3．设计标准。初期建设线路正线长度一般不小于15公里，单条线路长度不宜大于35公里，最长交路运行时间不宜超过1小时，旅行速度达到最高运行速度的45%-50%为宜，且不宜低于35公里/小时。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。

  4．线路选址。线路应沿主要客流通道敷设，以服务通勤客流为主，覆盖支撑大型客流集散点，分担公交客运较大比重。限制地铁绕行服务个别待开发区域。支线长度不宜过长，接轨点应当设站。对穿越城市中心的超长线路，应根据不同区间客流特征，合理确定线路起讫点、车站、换乘点、站间距。

  5．敷设方式。中心城区人口密集的建成区，宜采用地下敷设方式，按照沿线每平方公里职住人口3万人以上控制；城乡结合部或城市新开发区域，宜采用高架敷设方式，按照沿线每平方公里职住人口1.5-3万人控制；城市郊区或城市待开发区，不宜修建地铁，支持修建市域（郊）铁路。服务人口5万人以上可设地铁站，规划人口5万人以上可预留车站。

  （八）充分利用既有铁路公交化开行市域（郊）列车

  结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，鼓励具备条件的城市内部铁路功能合理外迁，充分挖掘和释放运力，积极创造条件开行通勤列车。支持通过优化运输组织、补强既有铁路、改扩建局部线路、改造站房站台、增建复线支线及联络线、增设车站等方式，公交化开行市域（郊）列车。

  1．结合铁路枢纽总图规划调整，支持四大都市区货运功能外迁，对既有普速铁路设施进行更新、改造和利用，支持公交化开行市域（郊）列车。

  2．结合城市群产业带高速铁路建设，释放城市间既有普速铁路运输能力，公交化开行市域（郊）列车。支持对现有铁路进行电气化改造、车站加密、客运服务设施提升等，适应通勤、商务客流需要。

  3．支持城市政府与铁路企业协商合作，通过优化运输组织、购买服务等方式，在现有高速铁路上开行具有地方特色的城际通勤列车。

  四、强化风险管控，拓展融资渠道

  （九）加强债务风险管控

  进一步加大财政约束力度，严格控制债务增量、有序化解债务存量，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。对举债融资不符合法律法规或者未落实偿债资金来源的项目，一律不予审批（核准）；对列入地方政府债务风险预警范围的城市，暂缓审批（核准）新项目。运营企业负债率超过70%的，企业应采取有效措施降低债务，并暂缓开工建设新项目。

  （十）落实项目资金来源

  建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制。除明确采用特许经营模式项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%。严禁以专项债等各类债务资金作为城市轨道交通项目资本金。深化项目可研投融资专题研究，应包含地方财政收入及负债情况、项目全生命周期建设、运营、补亏成本核算、沿线及周边土地综合开发控制情况及收益测算等内容，城市政府在可研报批时应出具明确意见。在加强成本规制、收入清算等基础上，城市政府应对运营线路作出规范性、制度性补贴安排，初期可通过加大补贴力度进行引导和支持，后期根据综合开发收益适当补贴运营，或以政府购买服务等方式，实现可持续发展。

  （十一）拓展资金筹措渠道

  创新投融资机制，培育多元化投资主体，支持城市政府与企业共同出资成立一体化投资主体，吸引包括民间资本、外资在内的社会资本参与投资建设和运营管理。支持地方政府以线路经过辖区土地出让收益反哺轨道交通项目建设等政策。对由市场主体按照市场化原则管理和运作的政府投资项目，在符合条件的前提下可通过发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式融资。探索轨道交通企业与金融租赁公司合作，创新适合轨道交通项目的金融产品和服务方式。探索经营性净现金流为正的运营期项目资产证券化。

  （十二）加大土地综合开发力度

  支持新建铁路站场实施土地综合开发，积极推广地下空间开发、上盖物业综合开发等节约用地的技术和模式，打造站城综合体。与轨道交通线网规划、近期建设规划同步编制TOD综合利用规划，合理确定综合开发规模和实施方案，推进一体化城市设计。探索采取项目建设与土地综合开发权一并招标、符合项目建设要求公开出让等供地方式，创新收益分配机制，支持轨道交通发展，推进地下空间分层规划、分层开发。

  五、严格项目管理，规范审批流程

  （十三）规范建设规划调整

  国家批复的建设规划原则上不得变更。确因国土空间规划、工程条件、交通枢纽布局变化、行政区划调整变化等因素影响，线路功能定位、基本走向、系统制式等发生重大变化的，或线路里程、地下线路长度、直接工程投资（扣除物价上涨因素）等较建设规划增幅超过20%的，应严格履行建设规划调整程序，报国家发展改革委审批。原则上不得新增项目。

  （十四）规范项目实施

  轨道交通项目（不含有轨电车）由省级发展改革部门依据国家批复的规划，按程序审批（核准）。城市政府和相关企业应当按照批准的建设地点、建设规模、建设内容和建设时序严格执行，不得随意变更。对未经批准提前实施项目、擅自变更方案、随意压缩工期的责任主体及其责任人，依法依规追责问责。

  （十五）明确变更流程

  项目实施过程中确需变更的事项，应按规定程序报批。经济社会效益劣化及公众强烈反对的事项坚决不予变更。对变更可研批复明确事项的，如增减车站、开通预留站、变更车型、线路名称、站名站址等，需由城市政府组织公众参与、专家评议、风险评估并出具书面意见，报原审批部门批准。对变更初步设计明确事项的，如因科学优化工程方案、施工方法等带来的变更，由地方发展改革部门组织论证并出具意见，经城市政府同意后报省级发展改革部门审批。

  六、优化运营管理，提升运营效益

  （十六）优化运输组织效率

  新建都市圈城际、市域（郊）铁路，根据功能定位和需求特点，协调系统制式、技术标准、标识信息、站台设置与城市轨道交通网络设施一体融合，采用城市轨道交通“灵活编组、高密度、公交化”运营模式。根据客流需求设置越行条件，尽可能满足快慢线运输组织要求，推行“站站停”与“大站停”相结合的灵活运输组织模式，提供多样化、便捷化服务。

  （十七）提升运营服务水平

  优化轨道交通项目购票、进出站、乘车等环节的组织模式和流程，拓展网络查询、移动支付等信息化、智能化应用。推进都市圈城际、市域（郊）铁路与城市轨道交通票制互通、安检互信、信息共享、支付兼容，提供安全高效、便捷贴心的运输服务。城市政府要完善提升运营服务水平的激励机制，加强服务标准化建设。

  （十八）鼓励多元化运营

  在确保运营安全的前提下，鼓励运营主体多元化发展。支持都市圈所在地城市轨道交通企业参与都市圈城际、市域（郊）铁路运营，鼓励轨道交通企业做优做强。支持城市政府与铁路企业合作，通过自主运营、合作运营、委托运营、购买服务等市场化方式，因地制宜、因线施策合理选择利用既有铁路开行市域（郊）列车的运营管理模式。鼓励省交通集团按照市场化方式参与轨道交通运营。

  本意见自印发之日起施行。国家政策另有规定，或遇国家有关政策调整的，从其规定。